На саммите 23–24 октября Европейский совет одобрил основные направления политики в области климата и энергетики до 2030 года. Решение Евросовета комментирует заведующий кафедрой европейской интеграции Николай Кавешников.
В основу решения Евросовета положены сообщение Комиссии от 22 января 2014 года «Основа политики в области климата и энергетики с 2020 до 2030 года» и сообщение Комиссии от 23 июля 2014 года «Энергоэффективность и ее вклад в энергетическую безопасность и основы политики в области климата и энергетики до 2030 года».
Напряженные дискуссии шли все десять месяцев; трижды по этому вопросу собирался Совет министров энергетики; дважды к этой проблеме обращался Европейский совет. В основе Стратегии 2030 — целевые показатели по сокращению выбросов углерода, повышению доли возобновляемых источников энергии (ВИЭ), увеличению энергоэффективности, а также реформа «Системы торговли выбросами углерода» (СТВ).
Предполагалось, что на основе этой стратегии Евросоюз сможет выступить с единым и «амбициозным» предложением на глобальной климатической конференции в Париже в 2015 году.
Председатель Комиссии Жозе Мануэль Баррозу в январе 2014 года заявил: «Мы показываем, что лидерство ЕС в глобальной климатической политике несомненно, и что [климатическая политика] может осуществляться во благо экономики. Изменение климата — это вызов нашего времени, и энергетическая политика ЕС жизненно важна для нашей конкурентоспособности. Сокращение выбросов на 40% к 2030 году — это амбициозная и реалистичная цель, и наиболее приемлемая с точки зрения затрат. Задача довести долю возобновляемой энергии до 27% посылает важный сигнал. Это гарантирует стабильность инвесторам, стимулирует „зеленые“ рабочие места и поддерживает безопасность поставок».
В преддверии октябрьского саммита председатель Европейского совета Херман ван Ромпей отмечал: «Наша цель — достичь соглашения об основах климатической и энергетической политики на следующие 10 лет — это самая амбициозная стратегия в мире, в основе которой, однако, должно лежать хорошее соотношение затраты/эффективность, что будет только справедливо… Это решение будет иметь важнейшее значение для глобального климата, для здоровья граждан Европы, для лидирующей роли ЕС в глобальных климатических переговорах, для „устойчивых“ рабочих мест и конкурентоспособности экономики Европы, а также для безопасности энергетических поставок».
Уже из этого заявления видны основные цели документа — борьба с потеплением климата, развитие «зеленых» технологий и «зеленой» экономики, а также содействие обеспечению энергетической безопасности ЕС (за счет наращивания внутреннего производства энергии и сокращения потребления). Также это заявление подтверждает принципиальное изменение подхода ЕС к климатической политике и стимулированию ВИЭ — акцент на «затраты», большее внимание к стоимости предлагаемых мер и стремление минимизировать дополнительную нагрузку на национальные бюджеты и экономику в целом.
В заключении Европейского совета 23—24 октября утверждены базовые элементы климатической и энергетической политики ЕС:
1) Согласована обязательная на уровне ЕС цель — сократить выбросы парниковых газов к 2030 году на 40% по сравнению с уровнем 1990 года. (На сегодняшний день Евросоюзу удалось снизить выбросы СО2 на 17% по сравнению с уровнем 1990 года, при том, что в США объем выбросов повысился на 8%, а в Китае — на 189%. Впрочем, не стоит забывать, что наибольшее сокращение выбросов имело место в России — минус 36% к уровню 1990 года). Все сокращение выбросов будет осуществлено на территории ЕС, т.е. в зачет не будет приниматься снижение выбросов за счет проектов европейского бизнеса в третьих странах. При этом документ не предусматривает детального распределения усилий между странами ЕС; национальные цели будут согласованы позднее, «на основе баланса соображений справедливости и солидарности». Указанная цель будет реализовываться «наиболее экономически эффективным способом». Сокращение выбросов намечено как в секторах, охваченных системой торговли выбросами (СТВ), так в секторах, не входящих в СТВ.
Планируется провести реформу СТВ. Сегодня основная проблема в том, что из-за спада экономики в торговой системе образовался излишек квот, и стоимость квот не превышает 4–5 евро за тонну СО2. Этого явно недостаточно, чтобы стимулировать использование низкоуглеродных технологий (к примеру, при современных ценах на уголь и газ в ЕС для того, чтобы газ мог конкурировать с углем в качестве топлива для электрогенерации, стоимость тонны СО2 должна составлять около 35 евро). Однако, по настоянию ряда стран ЕС, реализация предложенных Комиссией мер начнется лишь с 2021 года — с этого момента максимальный разрешенный объем выбросов в СТВ будет ежегодно сокращаться на 2,2% (сейчас он ежегодно сокращается на 1,74%). Также будет создан «резерв для стабилизации рынка», в котором будут «заморожены» излишки квот. Комиссия разработает правила «автоматической» продажи части квот из резерва в случае дестабилизации рынка (вероятнее всего, правила будут нацелены на поддержание долгосрочной цены квот на определенном уровне).
Одновременно по требованию стран Восточной Европы был введен ряд компенсационных механизмов, призванных ослабить нагрузку на энергоемкие отрасли экономики в этих странах.
Во-первых, в период с 2021 по 2030 год решено сохранить возможность бесплатно распределять между предприятиями до 40% национальных квот на выбросы (остальное распределяется на аукционе). Эта возможность предоставляется государствам-членам с уровнем ВВП на душу населения ниже 60% от среднего по ЕС (прочие страны ЕС обязаны с 2021 года распределять через аукционы все национальные квоты).
Во-вторых, существующий финансовый инструмент NER300 в 2021 году будет трансформирован в NER400 и продолжит свое существование до 2030 года. Сегодня NER300 распоряжается 300 млн тонн выбросов углерода (по текущим ценам это составляет около 2,1 млрд евро). Продавая эти квоты в СТВ, NER300 направляет полученные средства на развитие ВИЭ и УХУ-технологий во всех странах ЕС. Финансовый инструмент управляется совместно Еврокомиссией, ЕИВ и государствами-членами. NER400 за 2021–2030 годы будет распоряжаться бюджетом около 9 млрд евро (если верить прогнозу Thomson Reuters о том, что цена выбросов составит 23 евро за тонну).
В-третьих, создается новых финансовый инструмент (резерв) для помощи государствам-членам с уровнем ВВП на душу населения ниже 60% от среднего по ЕС в объеме 2% от общих квот на выбросы углерода ежегодно. Это составит порядка 40 млн тонн выбросов в год, т.е. 400 млрд евро за десятилетие. По сути, создается еще один NER400, предназначенный специально для стран Восточной Европы. Что характерно, управлять этим резервом будут сами «страны ЕС с низким доходом» при содействии ЕИБ. Средства от продажи квот будут направляться на проекты повышения энергоэффективности и модернизации энергосистем (т.е. замену устаревшей инфраструктуры ЖКХ).
В-четвертых, ежегодно 10% квот, предназначенных для аукциона, будут — в исключение общих правил распределения — передаваться государствам-членам с уровнем ВВП на душу населения ниже 90% от среднего по ЕС. Сегодня на аукционах распределяется около 40% квот СТВ, таким образом «субсидия» странам с низким доходом в текущих ценах составит 400 млн евро в год. Если верить прогнозу Thomson Reuters о цене выбросов в 2021–2030 годах, указанная сумма вырастает до 1,8 млрд евро в год.
В-пятых, для секторов, не включенных в СТВ, национальные планы сокращения выбросов будут варьироваться «от 0% до 40% относительно уровня 2005 года». То есть страны Восточной Европы заранее оговорили возможность взять на себя минимальные обязательства по сокращению выбросов, близкие к «0%». С другой стороны, «национальные цели для государств-членов с ВВП на душу населения выше среднего по ЕС будут скорректированы с учетом эффективности затрат». Другими словами, именно эти страны возьмут на себя львиную долю обязательств по сокращению квот.
2) Согласована обязательная на уровне ЕС цель: довести к 2030 году до 27% долю возобновляемой энергии в энергобалансе ЕС. (В 2013 году доля ВИЭ в энергобалансе составила 14,4%, и существует юридическое обязательство довести ее до 20% к 2020 году). При этом не предусмотрено ни введения обязательных национальных целей, ни принципов распределения усилий между странами ЕС. Декларируется, что выполнение общеевропейского норматива будет обеспечено за счет «новой системы управления, основанной на национальных планах действий».
Заметим, что и сегодня деятельность ЕС основывается на анализе национальных планов действий и политическом контроле за их реализацией. За счет чего будет повышена эффективность системы управления — пока не вполне понятно. Впрочем, подобная «гибкость» вполне устраивает те страны ЕС, которые не имеют возможности активно стимулировать ВИЭ. Даже ныне действующая система, основанная на обязательных национальных нормативах, не вполне эффективна — по собственным оценкам Комиссии, к 2020 году доля ВИЭ в лучшем случае составит 17% вместо 20%.
3) Согласована индикативная цель на уровне ЕС: к 2030 году повысить на 27% уровень энергоэффективности по сравнению со сценарием «business as usual». В этом вопросе Европейский совет отошел от предложения Комиссии, которая настаивала на цели в 30%.
Гюнтер Эттингер, представляя в июле сообщение по энергосбережению, отметил: «Эта цель [30%] амбициозна и одновременно реалистична. Наша цель — дать правильный сигнал рынку и поощрить инвестиции в энергосберегающие технологии». Изначально Комиссия полагала, что задаче снижения выбросов углерода на 40% соответствует задача повышения энергоэффективности на 25%. Однако, с учетом украинского кризиса, Комиссия решила, что энергосбережение должно внести больший вклад в обеспечение энергетической безопасности — ведь каждый дополнительный 1% энергосбережения, по расчетам Комиссии, приведет в 2030 году к снижению импорта газа на 2,6%. Как отметил член Европарламента Питер Лиэз (ЕПП), «не существует более экономически эффективного способа снизить выбросы парниковых газов и потребление углеводородного топлива, нежели энергоэффективность; атомная энергетика, ВИЭ и УХУ-технологии гораздо дороже».
Однако целый ряд стран ЕС либо не согласен с такой экономической оценкой, либо не вполне разделяет цели «снижения выбросы СО2 и потребления углеводородов». Они не готовы уделять политике энергосбережения так много внимания. И это не случайность: имея цель к 2020 году увеличить энергоэффективность экономики на 20%, к настоящему времени ЕС обеспечил лишь 16,8%. По оценке Комиссии, к 2020 году удастся добиться лишь 18% (т.е. процесс практически остановился). Только пять стран ЕС (Италия, Дания, Швеция, Кипр и Мальта) вовремя имплементировали в национальное законодательство Директиву об энергоэффективности 2009 года.
В итоге индикативный норматив был снижен до 27%. При этом Европейский совет особо отметил необходимость обеспечить «эффективность расходов» и «уважение свободы стран ЕС определять структуру энергобаланса». Общая для ЕС цель не будет трансформирована в обязательные национальные цели.
Кроме формулирования проанализированных выше целей, Европейский совет декларировал необходимость реформы системы управления в области климата и энергетики. Эта система не должна создавать «излишнего административного бремени», должна обеспечить «гибкость» для стран-членов и должна «полностью уважать свободу государств-членов определять структуру энергобаланса».
В плане конкретики решено:
Объединить планирование и отчетность по отдельным вопросам энергополитики (климат, ВИЭ, энергоэффективность). В интересах потребителей и инвесторов разработать систему мониторинга ключевых индикаторов «доступной, надежной, конкурентной, безопасной и устойчивой энергетической системы».Для оценки перспектив реализации указанных целей имеет смысл обратиться к анализу переговорного процесса. В ходе дискуссии страны ЕС четко разделились на две группы. Первая группа (Германия, Франция, Великобритания, Бельгия, Дания, Испания, Финляндия, Италия, Нидерланды, Португалия, Швеция, Словения и Эстония) поддержала предложения Комиссии и разделяет ее амбициозные цели. Некоторые страны этой группы даже предлагали повысить содержащиеся в январском сообщении Комиссии нормативы (в частности, Австрия, Португалия, Германия).
С другой стороны, страны Вишеградской группы (Польша, Чехия, Венгрия, Словакия) и присоединившиеся к ним Болгария и Румыния подчеркивают, что климатическая политика не должна нанести ущерб конкурентоспособности национальных экономик, и предлагают не формулировать четких обязательств до результатов глобального климатического саммита. К примеру, представитель Чехии поддержал норматив 40% сокращения выбросов лишь при условии, что «все страны мира согласятся выполнить свои обязательства, а если этого не произойдет, цель ЕС должна быть лишь 35% к 2030 году».
Впрочем, ряд стран первой группы (в частности, Франция, Германия, Великобритания) тоже высказали озабоченность вопросами конкурентоспособности и предлагают ввести переходные периоды для энергоемких отраслей промышленности, чтобы сгладить негативный эффект повышения стоимости квот на выбросы СО2.
По сути, Евросоюз разделился на «старую» и «новую» Европу, на богатых и бедных, на высоко- и низко- конкурентоспособные экономики, которые принципиально разным образом способны справиться с дополнительной нагрузкой на бизнес из-за предлагаемых мер. Не случайно представитель Словакии открыто заявил, что цель в 40% снижения выбросов «слишком амбициозна и слишком дорого обойдется для стран с низкодоходной экономикой».
Суммируя дискуссию на уровне министров, официальные лица отмечали сходство позиций в стремлении снизить выбросы парниковых газов при обеспечении максимально возможной гибкости для стран-членов, которая позволит им самим выбирать способы реализации целей. Не удивительно, что в итоге Европейский совет сформулировал национальные обязательства весьма «гибким» образом. Не исключено, что в будущем также «гибким» образом будет контролироваться их выполнение.
К октябрьскому саммиту не решенными оставались несколько вопросов: 1) возможность бесплатного распределения квот после 2021 года; 2) размер бюджета финансового механизма для помощи бедным странам ЕС (1–2%) и порядок управления им (страны-члены или ЕИБ); 3) распределение усилий по снижению выбросов для отраслей, не входящих в СТВ; 4) индикативная цель по энергосбережению — 27–30%. Любопытно, что Европейский совет решил все спорные вопросы в пользу минималистской позиции.
По своей сложности обсуждаемая проблема напоминает поиск квадратуры круга. «Мы согласились… с необходимостью сбалансировать три элемента: экологическую устойчивость, защиту потребителей [т.е. дешевую энергию — Н.К.] и безопасность поставок», — отметил министр экологии Греции (страна-председатель в ЕС) Янис Маниатис. Согласиться с необходимостью такого баланса легко, а вот достичь его гораздо сложнее. И вполне вероятно, что, стремясь обеспечить потребителей дешевой энергией, Евросоюз будет вынужден принести в жертву свои экологические амбиции.
Таким образом, действия ЕС в области сокращения выбросов, развития ВИЭ и повышения энергоэффективности должны быть рентабельными с точки зрения затрат госбюджетов и бизнеса, не должны снизить конкурентоспособность европейской экономики на глобальном уровне и не должны вести к повышению цен для конечных потребителей. И это при том, что ранее проводимая политика ЕС в этой области реализовывалась за счет масштабного субсидирования, создала дополнительную нагрузку на бизнес и стала дополнительным фактором снижения конкурентоспособности промышленности ЕС на мировом рынке. Кроме того, она была одним из факторов повышения цен на энергию для потребителей на внутреннем рынке ЕС. Каким образом в будущем удастся сочетать несочетаемое — покажет время.
